Systeemanalyse mensenhandel
De aanpak van mensenhandel is complex. Enerzijds is dit het gevolg van de veelheid en dynamiek van invloedsfactoren op het delict mensenhandel; anderzijds is er de complexe dynamiek van de actoren die betrokken zijn bij de implementatie van tegenmaatregelen. De systeemanalyse mensenhandel richt zich zowel op het delict mensenhandel als de aanpak van mensenhandel. Welke factoren zijn van invloed op het probleem en welke causale verbanden zijn daaraan verbonden? Welke interventies zijn er en waar werken deze op in?
Het project
Het uiteindelijke doel van het project was gericht op het richting geven aan visie- en beleidsvorming rondom het thema mensenhandel.
De systeemanalyse is uitgevoerd in meerdere expertsessies met vertegenwoordigers uit beleid, uitvoering en wetenschap, begeleid door een interdisciplinair projectteam. De analyseresultaten van de sessies en de opzet van daaropvolgende sessies zijn steeds tussentijds met het projectteam besproken.
De doelstellingen van de vier expertsessies waren:
- Eerste opzet van het systeem met belangrijke actoren, factoren en interventies binnen het domein van mensenhandel
- Verder uitwerken van het systeem met relaties tussen variabelen
- Vaststellen belangrijkste effecten en gezamenlijke analyse (en waar nodig nog aanpassen systeem)
- Vaststellen organisatorische implicaties systeemanalyse: hoe kunnen de resultaten van de gezamenlijke analyse gebruikt worden voor bewustwording bij actoren, en een bijdrage leveren aan visievorming en beleidsontwikkeling?
Het resultaat
Het model is opgebouwd uit de domeinen 'beleid, wet- en regelgeving', 'bestuur', 'bewustwording', 'informatie', 'hulpverlening' en 'strafrechtketen'. Aan de hand van het systemisch inzicht in deze verschillende domeinen en de onderlinge samenhang zijn enkele sleutelfactoren in het systeem gedefinieerd waarna aanknopingspunten voor interventies en beleid zijn opgesteld.
Beleid, wet- en regelgeving
Beleid, wet- en regelgeving hebben een belangrijke invloed op het systeem. Het gaat om beleid en wetten specifiek voor mensenhandel, maar zeker ook algemeen beleid en wet- en regelgeving. Wetten en beleid werken bijvoorbeeld kaderstellend voor de bevoegdheden die er zijn voor de lokale overheid. Bij algemene wet- en regelgeving die doorwerkt in het systeem moet bijvoorbeeld gedacht worden aan de flexibilisering van de arbeidsmarkt, de invloed van het migratiebeleid en de verschillen van wetgeving in verschillende EU landen en de wijze waarop hier bijvoorbeeld bij arbeidsuitbuiting gebruik van wordt gemaakt.
Bestuur
Zowel op lokaal, regionaal als landelijk niveau werken bestuurlijke mechanismen door in het systeem van (de aanpak van) mensenhandel. Hierbij zijn een viertal elementen van belang: capaciteit, kwaliteit, bevoegdheden en belangen. De meest basale factor van invloed is de capaciteit voor het uitvoeren van toezicht, handhaving en inspecties. Het hebben van voldoende kennis over de mogelijkheden op bestuurlijk niveau en de bevoegdheden die volgen uit beleid, wet- en regelgeving definiëren mede hoe effectief er opgetreden kan worden. Deze effectiviteit werkt samen met de hoeveelheid controles en de mate van doorpakken door in de daadkracht van toezicht- en handhaving.
Bewustwording
Bewustwording heeft grote invloed op het systeem van mensenhandel. Hierbij is onderscheid aangebracht in bewustwording onder professionals en publieke bewustwording. Het gaat hierbij bijvoorbeeld om bewustwording omtrent de omvang van het probleem mensenhandel, maar ook bewustwording ten aanzien van de verschillende verschijningsvormen en de signalen die kunnen wijzen op een mogelijk geval van mensenhandel. Hiernaast spelen ook normen en waarden, het normatieve kader, een belangrijke rol.
Informatie
Een goede informatiepositie is één van de kernelementen in de aanpak van mensenhandel. Een goede informatiepositie wordt verkregen door informatiedeling door de keten heen en wordt onder meer versterkt door de kennis die er is op het vlak van privacyregelgeving en het vertrouwen dat ketenpartners in elkaar hebben. Een goede informatiepositie staat aan de basis van het zicht op het fenomeen mensenhandel en het zicht op casuïstiek. Wanneer deze informatie gedeeld en vervolgens veredeld wordt, werkt dit door in de keten van toezicht en handhaving en de strafrechtketen.
Hulpverlening
Ook kent het hulpverleningsdomein de nodige onderliggende factoren met bijbehorende complexiteit en dynamiek. De dynamiek van het hulpverleningsdomein zit allereerst in de capaciteit die beschikbaar is, zowel in aantallen hulpverleners (personele capaciteit) als in aantal behandelplekken (materiële capaciteit). Zowel de capaciteit als de in-, door-, en uitstroom heeft vervolgens invloed op de effectiviteit van de hulpverlening. Bovendien speelt de mate van inzicht in indicatoren van kwetsbaarheid een belangrijke rol, omdat dit ondersteunend is aan gerichte en vroegtijdige preventie.
Strafrechtketen
Opsporing, vervolging en rechterlijke uitspraken staan allemaal met elkaar in verband en zijn in samenhang van invloed op het systeem. In het model is goed zichtbaar dat de kwaliteit van de strafrechtketen op tweeërlei wijze doorwerkt in het terugdringen van het aantal slachtoffers mensenhandel. Enerzijds zorgt een goede werking van de strafrechtsketen voor een toename van de pakkans. Anderzijds heeft het aantal uitspraken (veroordelingen, niet zijnde vrijspraken) en een snel verloop van de rechtsgang ook invloed op het vertrouwen van het slachtoffer in het systeem.
Het belang
- Maatschappelijk: Het ministerie van Justitie en Veiligheid was bezig een plan van aanpak op te stellen waarin verschillende thema’s in de aanpak van mensenhandel aan de orde moesten komen. Parallel hieraan bestond bij diverse betrokken partijen de wens om de ketenaanpak mensenhandel in de basis door te lichten. Hierdoor moest meer inzicht ontstaan in de factoren van invloed en de maatregelen in het domein van mensenhandel, waarmee op een onderbouwde manier en met visie invulling gegeven kon worden aan de punten in het regeerakkoord. Daarom heeft het onafhankelijke coördinatie- en expertisecentrum mensenhandel CoMensha destijds contact gezocht met TNO en verzocht dit proces te ondersteunen.
- Methodologisch: Een groot deel van de meerwaarde van de ontwikkeling van een MARVEL-systeemanalyse zit in het proces van het ontwikkelen van het model, door de discussies tussen verschillende betrokken domeinexperts en het inzicht dat daaruit volgt. Door een complex domein op deze gestructureerde manier inzichtelijk te maken, kan de onderlinge samenhang van factoren en de effecten van (beleids) interventies op ketenniveau worden beschouwd en bediscussieerd.
"Dit geeft input voor de ketensamenwerking op dit gebied en biedt meer kennis over de accenten die moeten worden gelegd. De staatsecretaris gaat dit gebruiken als input voor zijn plan van aanpak. Hij heeft zijn plan van aanpak met 4 maanden uitgesteld om dit te kunnen meenemen in zijn beleid, hetgeen erg postief is". (I. Hut, voormalig Directeur-Bestuurder Comensha)