Systeemanalyse capaciteits problematiek gevangeniswezen

Het project

Capaciteitstekorten en -overschotten zijn geen op zichzelf staande incidenten, maar het resultaat van een complex en adaptief systeem waarin diverse factoren elkaar beïnvloeden. Door terug te kijken op de periode 2000–2025 analyseren we het gedrag van het GW-systeem. Dit biedt inzicht in hoe structurele elementen zoals wetgeving, financiering en beleid samenhangen met fluctuaties in capaciteit, vraag en aanbod. Dit langetermijnperspectief helpt om strategisch te sturen op een veerkrachtiger GW.

• We reconstrueerden beleidskeuzes, programma’s en maatregelen die invloed hadden op het systeem, op basis van Kamerstukken en beleidsdocumenten.
• We brachten de ontwikkeling van vraag en aanbod in kaart aan de hand van beschikbare data. We verzamelden en combineerden gegevens van WODC, CBS, CJIB en DJI over o.a. populatiesamenstelling, capaciteit en financiën.
• We voerden gesprekken met medewerkers van DJI, JenV, het WODC en CJIB om context en duiding te krijgen bij de cijfers en keuzes.
• We analyseerden de gegevens vanuit een systeemperspectief, waarbij we verbanden zochten tussen gedrag van het systeem en de onderliggende structurele elementen.
• We toetsten de tussentijdse bevindingen in ketengremia (o.a. Centraal Beraad Executie, Bestuurlijk Executie Overleg) en bij betrokken organisaties.

Door deze aanpak ontstaat een gedeeld beeld van de historische ontwikkeling, en inzicht in de mechanismen die veranderingen veroorzaken. Dat biedt niet alleen aanknopingspunten voor DJI, maar ook lessen voor andere ketens met vergelijkbare problematiek.

Het resultaat

Het onderzoek beschrijft en analyseert de ontwikkelingen en uitdagingen rond de capaciteit binnen het GW voor de periode 2000-2025. Onderstaande tijdlijn geeft belangrijke trends en ontwikkelingen weer die van invloed zijn op de vraag en het aanbod van GW-capaciteit. Trends in groen geven een drukverlagende ontwikkeling weer, trends in rood een drukverhogende ontwikkeling.

Les 1 - Maatschappelijke ontwikkelingen en politieke- en beleidskeuzes leidden tot het huidige tekort.

Maatschappelijke ontwikkelingen, politieke besluiten en beleidskeuzes veroorzaken verschuivingen in vraag en aanbod binnen het gevangeniswezen. Het GW-systeem bleek niet in staat om deze veranderingen op te vangen. De combinatie van een langere detentieduur, meer tbs-passanten en een kleinere extramurale populatie vergrootte onder meer de vraag. Niet alle fysieke capaciteit is bruikbaar door o.a. personeelstekorten en uitgestelde renovaties. Het personeelstekort hangt samen met een krappe arbeidsmarkt, maar werd versterkt door hogere kwalitatieve en kwantitatieve eisen aan personeel. Zonder structurele maatregelen zal de situatie naar verwachting niet verbeteren, blijven de voorraden bestaan en ontstaat er een langdurige afhankelijkheid van ad-hocmaatregelen.

Les 2 - Duurzame uitvoeringskracht vereist samenhang tussen opdracht, financiering en governance, gebaseerd op een gedeelde beleidstheorie met meetbare doelen. Veranderingen in aanpak, capaciteit en doelstellingen moeten in samenhang worden beoordeeld, zowel binnen als tussen ketenpartners.

DJI bevindt zich aan het einde van de strafrechtketen en is daarmee afhankelijk van de dynamiek binnen deze keten. DJI heeft zelf geen invloed op deze vraag, maar wél de opdracht om deze (veranderde) vraag op te vangen. Verschillende wijzigingen in wet- en regelgeving, beleidsplannen en programma’s waren achtereenvolgens op gericht de tenuitvoerlegging van vrijheidsstraffen aan te laten sluiten bij de op dat moment geldende visie en wettelijke kaders. Daarnaast is DJI meerdere malen geconfronteerd met bezuinigingsmaatregelen. De opdracht aan DJI is zwaarder en complexer geworden, terwijl middelen en sturing niet altijd zijn meebewogen.

Les 3 - Effectief capaciteitsmanagement vereist een mate van korte en langetermijnflexibiliteit die aansluit bij de onvoorspelbaarheid van vraag en aanbod.

Het prognosemodel justitiële keten (PMJ) is onmisbaar, maar inherent onzeker. De noodzakelijke praktijk van budgettering resulteert in plannen die een voorspelbaarheid en controleerbaarheid suggereren waaraan de GW-vraag zich niet houdt. Tevens werken beleidskeuzes door op het GW-aanbod. Blijvende veranderingen in de vraag vereisen aanpassingen in de sanctie-uitvoering of capaciteit. Dergelijke interventies kosten jaren tot decennia om te realiseren. Dit maakt het optimaliseren van de GW-capaciteit tot een efficiënte omvang en het realiseren van een hoge bezettingsgraad risicovol. Bij een gebrek aan zowel korte- als langetermijnmaatregelen ontstaan financiële en uitvoeringsrisico’s voor de uitvoerbaarheid van de strafrechtelijke executie.

Les 4 - Voorbereid zijn op stijgingen en dalingen in de capaciteitsbehoefte betekent het accepteren van concessies in financiën, product of executie.

Jarenlange nadruk op efficiency en hoge producteisen heeft financiële en operationele marges uitgehold en flexibiliteit beperkt. Maatregelen om meer flexibiliteit in het systeem in te bouwen zijn slechts beperkt doorgevoerd of bleken slechts beperkt effectief. Het gevolg van deze optimalisatiestrategie is een systeem met beperkte mogelijkheden om veranderingen in de capaciteitsvraag op te vangen. Daardoor hebben stijgingen in de instroom en beperkingen in uitstroom onvermijdelijk tot knelpunten geleid. Het is niet ondenkbaar dat de capaciteitsvraag en voorraden voorlopig blijven stijgen, terwijl het capaciteitsaanbod afneemt door achterstallig onderhoud en geplande renovaties. Een duurzaam én optimaal systeem is dan ook niet haalbaar. Er zullen altijd enige concessies nodig zijn, dan wel financieel, in het aanbod van producten of in de executie van vrijheidsbenemende sancties.

Les 5 - Strategische sturing en beïnvloeding vereisen aandacht, analytische capaciteit en een informatiepositie die inrichtingsoverstijgende keuzes mogelijk maakt.

Als uitvoeringsorganisatie richt DJI zich sterk op de dagelijkse uitvoering van haar taken. Analyses zijn vooral gericht op de bestaande of aanstaande realiteit, actuele problematiek en beschikbare data, wat strategische analyse beperkt. Daarbij speelt mee dat DJI is ingericht als een decentrale organisatie van inrichtingen, waardoor het verkrijgen van een overkoepelend inzicht en centrale sturing wordt bemoeilijkt. Deze factoren beperken het strategische inzicht en sturingsmogelijkheden van DJI, evenals haar vermogen om deze richting de opdrachtgever te communiceren en zodoende invloed uit te oefenen op de aansturing. Dit dwingt DJI tot een reactieve houding, waarin actuele behoeften en gebeurtenissen bepalend zijn.

Les 6 - Een beperkte en mogelijk krimpende GW-capaciteit vraagt om een heroverweging van de beste inzet van deze capaciteit. Naast aan capaciteit gerelateerde argumenten zijn er ook praktische en wetenschappelijke gronden om kritisch te kijken naar de huidige praktijk van voorlopige hechtenis, korte vrijheidsstraffen en detentiefasering.

Bij de ontwikkeling van beleid, wetgeving en maatregelen is het van belang de samenhang in het GW-systeem en de bredere strafrechtketen expliciet mee te wegen, zodat beleidsdoelen niet loskomen van wat praktisch en financieel uitvoerbaar is. Flexibiliteit kan worden gerealiseerd via een combinatie van capaciteits-, instroom- en uitstroommaatregelen, aangevuld met de inzet van alternatieve sancties. Deze maatregelen creëren tijd om structurele wijzigingen voor te bereiden. De GW-capaciteit is echter beperkt en zal niet substantieel toenemen. Dit vraagt om een fundamentele keuze voor welke gedetineerden Nederland deze schaarse GW-capaciteit wil inzetten. Het herzien van voorlopige hechtenis, kortdurende vrijheidsstraffen en detentiefasering biedt mogelijkheid voor een win-winsituatie; een doeltreffende sanctie-uitvoering en een structurele daling van de vraag naar GW-capaciteit.